O systematycznej destrukcji prawa leśnego słów kilka
Konrad Tomaszewski
Wstęp
Ustawa o lasach, swoisty kodeks polskiego leśnictwa, zasługuje w ujęciu generalnym na pozytywną ocenę. Akt ten sankcjonuje to, co dla polskiego modelu leśnictwa było charakterystyczne praktycznie od zawsze : równoważne traktowanie wszystkich świadczeń (funkcji) lasu : materialnych oraz niematerialnych. W ustawie o lasach wykreowano też najbardziej racjonalną, w polskich realiach, formę organizacyjno - prawną prowadzenia państwowej gospodarki leśnej : Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jako państwową jednostkę organizacyjną o ograniczonej zdolności prawnej. Unormowania ustawy o lasach nie są sprzeczne z prawem unijnym, jak również - zawierając zakaz wnoszenia lasów jako aportu do spółek akcyjnych - stanowią dobre zabezpieczenie przed zakusami na uwłaszczenie kogokolwiek na państwowych zasobach leśnych, rozumianych jako wspólne dobro łączne obywateli RP.
Każda jednostka, która nie ma pełnej osobowości prawnej, jest obowiązana działać na podstawie ściśle zareglamentowanego katalogu składników majątkowych, praw majątkowych oraz uprawnień do czynności prawnych. Innymi słowy nie może w sposób dowolny stosować powszechnie wiążących osoby prawne unormowań kodeksu cywilnego. Z tego punktu widzenia ustawa o lasach ma istotną ułomność, polegającą na niedostatecznie precyzyjnym określeniu w/w katalogów.
Stworzyło to podstawy do systematycznej korozji prawa leśnego poprzez stanowienie innych aktów prawnych, popadających w istotną kolizję z ustawą o lasach.
Ustawa o lasach a ustawa o gospodarce nieruchomościami
Ustawa o lasach w swoim art. 4 rozstrzygnęła, że Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.
Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych stały się w dacie wejścia w życie tej ustawy składową zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art.21). W tej bowiem dacie należały do Skarbu Państwa, nie znajdowały się w użytkowaniu wieczystym, nie znajdowały się w trwałym zarządzie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przytłaczającej większości przypadków nie były obciążone prawem użytkowania.
Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami - generalną zasadą jest, że zasobami nieruchomościami Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań starosty należy ewidencjonowanie nieruchomości, zapewnianie wyceny nieruchomości, sporządzanie planów wykorzystania zasobów, zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniami lub zniszczeniem, naliczanie należności za nieruchomości udostępnione z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności, zbywanie za zgodą wojewody nieruchomości, wchodzące w skład zasobu, podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym w sprawach o własność lub inne prawa rzeczowe na nieruchomościach, o roszczenie ze stosunku najmu lub dzierżawy, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz o wpis w księdze wieczystej lub o założenie księgi wieczystej.
Opisany stan prawny w sposób oczywisty stanowi potencjalne źródło konfliktów kompetencyjnych między starostami a nadleśniczymi. To, że konflikty te jak dotąd nie ujawniły się, zawdzięczać należy "cichej" zgodzie na przyjęcie doktryny, że w sprawach, związanych z władaniem zasobem nieruchomości "leśnymi" Skarbu Państwa w rolę starosty wkraczają właśnie nadleśniczowie, choć z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost to bynajmniej nie wynika.
Ustawa o lasach a ustawa o wykonywaniu uprawnień Ministra Skarbu Państwa
W art. 2 pkt.5) lit. a) ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa określono, że minister właściwy ds. Skarbu Państwa wykonuje uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa (...) , chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Utarty zwyczaj rozumienia powyższego unormowania, jak również poszczególnych regulacji ustawy o lasach - przez długi czas bezkonfliktowo rozgraniczał obszary kompetencji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i ministra właściwego w sprawach Skarbu Państwa w odniesieniu do wykonywania zarządu ( w tym zarządzania, wykorzystywania do prowadzenia działalności gospodarczej i gospodarowania) składnikami majątkowymi Skarbu Państwa i związanymi z nimi prawami majątkowymi, pozostającymi we władaniu jednostek organizacyjnych LP.
W latach 1997 - 2001 pojawił się jednak ostry spór kompetencyjny między Ministrem Skarbu Państwa a Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych co do właściwości Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych do wykonywania przez niego w imieniu Skarbu Państwa uprawnień, wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa, związanych z akcjami Skarbu Państwa w spółkach prawa handlowego. Spór ten został wprawdzie ograniczony przez Ministra Skarbu Państwa do akcji Skarbu Państwa, posiadanych przez Lasy Państwowe w spółce akcyjnej Bank Ochrony Środowiska, które to akcje podówczas miały bardzo wysoką wartość giełdową, i końcowo zakończył się korzystnie dla Lasów Państwowych, jednak musi rodzić refleksję, że przy bardzo eufemistycznym określeniu w ustawie o lasach praw majątkowych, przysługujących Lasom Państwowych, w połączeniu z ewentualną silną pozycją Ministra Skarbu Państwa w którejś z "odsłon" wyborczych - istniejący stan prawnych może stać się źródłem bardzo poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu Lasów Państwowych w następstwie praktycznie dowolnego kształtowania przez Ministra Skarbu Państwa wiązki uprawnień majątkowych jemu należnych.
Ustawa o lasach a ustawa prawo wodne
W art. 4 ustawy o lasach, "czytanym" łącznie z innymi uregulowaniami tego aktu prawnego, Lasom Państwowym nadane zostało uprawnienie do zarządzania nie tylko lasami, lecz również innymi gruntami. W związku z art. 3.pkt.2.ustawy o lasach, Lasy Państwowe, w ramach zarządzania lasami , mają właściwość do zarządzania gruntami, związanymi z gospodarką leśną, zajętymi przez urządzenia melioracji wodnych. W ujęciu historycznym państwowemu gospodarstwu leśnemu przypadało nie tylko gospodarowanie wodami w urządzeniach melioracyjnych. Państwowe gospodarstwo leśne mogło bowiem również władać (art. 2 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym (p. g. l.)) państwowymi gruntami nieleśnymi, położonymi wśród lasów oraz gruntów leśnych (takimi, jak grunty orne, łąki, pastwiska, torfowiska, wody), przekazanymi na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych przez Ministra Leśnictwa z majątku Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie na podstawie art. 29 ustawy o p. g. l , jeżeli przemawiała za tym celowość gospodarcza, albo jeżeli grunty te stanowiły enklawy lub półenklawy. Do czasu wejścia w życie ustawy prawo wodne - żadne przepisy nie sprzeciwiły się w/w regulacjom ustawy o p. g. l. ani nie zawierały unormowań odmiennych. W związku z tym na podstawie art. 75. i art. 76. ustawy o lasach Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, z uwzględnieniem unormowań ustawy o p. g. l. odziedziczyło prawo do władania zasobami wodnymi oraz gruntami, pokrytymi wodami powierzchniowymi. Ponadto Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe odziedziczyło (wynika z art. 22. ust.1.ustawy o p. g. l) uprawnienie do czynności gospodarczo - leśne o charakterze robót budowlano - montażowych, obejmujących m.in. meliorację gruntów leśnych i nieleśnych oraz zabudowę potoków górskich.
Ustawa prawo wodne w sposób zasadniczy zmieniło ten stan rzeczy, gdyż Lasy Państwowe utraciły prawo do władania zasobami wodnymi powierzchniowymi i podziemnymi, znajdującymi się w obrębie gruntów pokrytych roślinnością leśną w zarządzie Lasów Państwowych.
W art. 11. prawa wodnego rozstrzygnięto bowiem, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa mają wykonywać minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku oraz marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa .W art. 217 prawa wodnego rozstrzygnięto z kolei, że z dniem wejścia w życie prawa wodnego stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami, przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz parków narodowych.
Nie ulega wątpliwości, że nie sposób prowadzić trwale zrównoważonej gospodarki leśnej bez możliwości odpowiedniego jej zintegrowania z zarządzaniem zasobami wodnymi, położonymi w obrębie lasów, a stanowiącymi część składową ekosystemów wodnych. Istotna część zasobów wodnych w obrębie lasów stanowi zresztą ewidentną wręcz część składową ekosystemów leśnych (oczka wodne, tereny okresowo pokryte wodami, płytko zalegające niewielkie zbiorniki wód podziemnych pierwszego horyzontu itd.) . Powstaje pytanie, czy te wody też z mocy prawa przeszły w trwały zarząd regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Swoisty stan dwuwładzy w odniesieniu do zasobów naturalnych w obrębie lasów państwowych, wykreowany przez prawo wodne, stanowi poważne uderzenie w polski model państwowej gospodarki leśnej.
Prawo leśne a prawo zamówień publicznych
Ustawa o lasach oraz akty wykonawcze do ustawy o lasach uwzględniły szereg zabezpieczeń prawnych, stanowiących swoiste środki przymusu prawnego do tego, by Państwowe Gospodarstwo Leśne działało w sposób efektywny, roztropny oraz transparentny. Po pierwsze Lasy Państwowe mają obowiązek działania zgodnie z zasadą samowystarczalności finansowej, po drugie - w swoim działaniu mają kierować się rachunkiem ekonomicznej efektywności podejmowanych przedsięwzięć , po trzecie - swoich finansów nie mogą naprawiać w drodze upadłości oraz postępowania układowego, po czwarte - w razie zagrożeń finansowych nie mogą liczyć na pomoc Skarbu Państwa, gdyż Skarb Państwa nie odpowiada za długi oraz inne ciężary Lasów Państwowych.
Z tego punktu widzenia system finansowy Lasów Państwowych jest bardziej "restrykcyjny" niż jednostek samorządu terytorialnego, które mogą liczyć na pomoc budżetu państwa w razie konieczności opracowania oraz przeprowadzenia programów naprawczych, czy przedsiębiorstw państwowych, które swoje finanse przy interwencji środków pomocy publicznej mogą naprawiać na podstawie regulacji ustawy o przedsiębiorstwach państwowych.
W tym stanie prawnym - objęcie Lasów Państwowych jurysdykcją ustawy o zamówieniach publicznych stanowi akademicki przykład przeregulowania zasad funkcjonowania podmiotu (adresata) regulacji prawnej. Jest to zastanawiające tym bardziej, że żadna z dyrektyw unijnych - na które ostatnio z determinacją godną lepszej sprawy powołujemy się w Polsce z niebywałą częstotliwością, traktując je jak swoisty fetysz - nie wymaga stosowania zunifikowanych procedur zamówieniowych w odniesieniu do takich państwowych jednostek organizacyjnych jak Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.. W konkretnym zresztą przypadku przeregulowanie to przybrało postać schizofreniczną. Oto zgodnie z art. 3 ust. 1 prawa zamówień publicznych - ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", m.in. przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Taka jednostką jest w szczególności Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32. ust. 1. ustawy o lasach ), kierowana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (art.33.). Wybitni znawcy prawa unijnego z Urzędu Zamówień Publicznych "zafundowali" zatem Lasom Państwowym rozwiązanie prawne, wymagające, aby papier toaletowy np. do nadleśnictwa Baligród zamawiał Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Oczywiście Lasy Państwowe być może poradzą się z omawianym rozstrzygnięciem poprzez system pełnomocnictw, przekazywanych poszczególnych kierownikom jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, wchodzących w skład Lasów Państwowych. W w/w przeregulowaniu najbardziej groźne jest to, że w działalności leśnej terminy wykonawstwa zadań wyznacza zegar biologiczny, a nie czas trwania procedur odwoławczych. Objęcie Lasów Państwowych jurysdykcja prawa zamówień publicznych doprowadzi albo do omijania procedur zamówieniowych w dążeniu do nadążania nadleśniczych za zegarem biologicznym życia lasu, albo w sposób istotny zakłóci sprawność funkcjonalną Lasów Państwowych.
Ustawa o ochronie roślin a ustawa o lasach
Zgodnie z ustawą o lasach gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzania powinien prowadzić samodzielnie nadleśniczy. Zakres gospodarki leśnej obejmuje między innymi rozpoznanie zagrożenia roślinności leśnej ze strony owadów oraz grzybowych. Usankcjonowania przez prawo leśne samodzielność nadleśniczego przejawia się między innymi w samodzielnym podejmowaniu decyzji o ograniczeniu liczebności szkodliwych owadów oraz zwalczaniu chorób grzybowych.
W dniu 18 grudnia 2003 r. Sejm uchwalił ustawę o ochronie roślin. Normy, zawarte w art. 3 ust. 3. oraz w art. 8 pkt.2 lita tej ustawy świadczą o tym, że regulacje ustawy jurysdykcyjnie odnoszą się również do roślinności leśnej oraz gospodarki leśnej.
Z słowniczka zawartego w art.2. ustawy o ochronie roślin wynika, że jej regulacje odnoszą się m.in. do żywych rośliny lub ich części, wraz z nasionami w rozumieniu botanicznym przeznaczonymi do siewu, w szczególności: owoce, w rozumieniu botanicznym, z wyjątkiem głęboko zamrożonych (...), ścięte drzewa z liśćmi, gałęzie z liśćmi, kultury tkankowe roślin, liście, żywy pyłek, oczka, zrazy, sadzonki. Ponadto regulacje ustawy odnoszą się do produktów roślinnych rozumianych jako nieprzetworzony lub poddany wstępnemu przetworzeniu materiał pochodzenia roślinnego, niebędący rośliną.
Według ustawy o ochronie roślin środki ochrony roślin są to substancje aktywne lub preparaty (...) przeznaczone do ochrony roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów przed organizmami szkodliwymi lub zapobiegania występowaniu tych organizmów, wpływania na procesy życiowe roślin w inny sposób niż składnik pokarmowy, w tym regulator wzrostu, zabezpieczenia produktów roślinnych, jeżeli te substancje lub preparaty nie są objęte odrębnymi przepisami, niszczenia niepożądanych roślin, niszczenia części roślin lub hamowania, lub zapobiegania niepożądanemu wzrostowi roślin;
Powyższe przesądza o tym, że regulacje ustawy o ochronie roślin mają odpowiednie zastosowanie do działalności leśnej, obejmującej pielęgnowanie lasu w zakresie ograniczania występowania chwastów, ochronę lasu przed czynnikami biotycznymi, nasiennictwo leśne, szkółkarstwo leśne, użytkowanie uboczne lasu, pozyskiwanie oraz obrót surowcem drzewnym, materiałem nasiennym, szkółkarskim czy płodami roślinnymi ubocznego użytkowania lasu.
Ustawa o ochronie roślin w art. 3 ust.1. wykreowała Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa powołaną m.in. do przeprowadzania obserwacji i kontroli roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów w celu ustalenia występowania organizmów szkodliwych szczególnie groźnych, dotychczas niewystępujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub których występowanie nie jest szeroko rozpowszechnione, zwanych dalej "organizmami kwarantannowymi", lub organizmów szkodliwych szeroko rozpowszechnionych, zwanych dalej "organizmami niekwarantannowymi".
Z dalszych unormowań (art. 3 ust.3.) ustawy o ochronie roślin wynika wprawdzie, że po stwierdzeniu przez Państwową Inspekcję Roślin i Nasiennictwa występowania w lasach organizmów niekwarantannowych stosuje się przepisy o lasach, jednak m.in. ze Statutu Lasów Państwowych wynika, że po pierwsze stwierdzanie oraz diagnozowanie występowania w nadleśnictwie organizmów niekwarantannowych jest zadaniem własnym nadleśniczego, zaś pomocą w tych czynnościach służą Zespoły Ochrony Lasu.
Opisany stan prawny wywołuje bez wątpienia rozmycie kompetencji i odpowiedzialności w zakresie zwalczania w lasach szkodliwych organizmów, chyba że docelową intencją ustawy jest "wchłonięcie" Zespołów Ochrony Lasu przez w/w Inspekcję.
Potencjalnym źródłem konfliktów kompetencyjnych między nadleśniczym, samodzielnie prowadzącym gospodarkę leśną w nadleśnictwie, a w/w Inspekcją jest bez wątpienia eufemizm regulacji w ustawie o ochronie roślin, rozstrzygający o stosowaniu przepisów o lasach w razie stwierdzenia w lasach organizmów niekwarantannowych.
Ustawa o lasach a ustawa o ochronie przyrody (projekt przez trzecim czytaniem)
Z całokształtu regulacji w/w aktu prawnego (przed trzecim czytaniem) wynika, że z zastosowaniem metod gospodarki leśnej nie prowadzi się zasadniczo ochrony przyrody. Jest to teza z gruntu zupełnie błędna, bowiem gdyby nie działalność leśna prowadzona za ziemiach polskich z zastosowaniem metod gospodarki leśnej od stuleci - dzisiejsza powierzchnia terenów, zasługujących na obszarową ochroną przyrody, byłaby prawdopodobnie znikoma.
Ustawa o lasach rozstrzygnęła, że z udziałem metod gospodarki leśnej leśnicy chronią przyrodę w lasach w takim jedynie zakresie, w jakim zasady ochrony przyrody uwzględniają w działalności gospodarczej oraz w takim zakresie, w jakim ochronę przyrody promują w ramach edukacji społeczeństwa, prowadzonej m.in. w Leśnych Kompleksach Promocyjnych.
Do takiego stanu rzeczy leśnicy zdołali się przyzwyczaić. Analizowany akt prawny poszedł jednak zdecydowanie dalej. Otóż art.33.ust.2. ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że plan urządzenia lasu, obejmujący obszary Natura 2000 , powinien być - w trybie, przewidzianym w prawie ochrony środowiska - poddawany ocenie na okoliczność, czy nie narusza planu ochrony tych obszarów. Dopiero w razie pozytywnej oceny - wojewoda może, choć nie musi, zezwalać na realizację takiego planu urządzenia lasu.
Podczas prac nad ustawą o ochronie przyrody posłowie wnieśli, by w art. 33 ust. 2 wprowadzić zastrzeżenie, że badaniom na okoliczność negatywnego oddziaływania realizacji planów oraz projektów przedsięwzięć na środowisko nie poddaje się planów urządzenia lasu. Komitet Integracji Europejskiej przeciwstawił się takiej poprawce, stwierdzając, że stosowna dyrektywa unijna obowiązek przeprowadzania w/w oceny nakłada na wszelkie plany oraz projekty.
O planie urządzenia lasu można mówić wyłącznie wówczas, gdy jest to dokument zatwierdzony przez Ministra Środowiska. Nieuwzględnienie omawianej poprawki oznacza, że oto plan urządzania lasu będzie najpierw zgodnie z wymogami ustawy o lasach zatwierdzany przez Ministra Środowiska . Minister, przed zatwierdzeniem planu urządzenia lasu, będzie oczywiście miał obowiązek zbadania spójności planu z planem ochrony obszarów Natura 2000. Jednak w świetle ustawy o ochronie przyrody będzie to badanie niewystarczające, bowiem plan urządzenia lasu będzie podlegał wtórnemu badaniu pod względem spójności z planem ochrony Natura 2000 (tym razem w trybie prawa ochrony środowiska), a dopiero po pozytywnym wyniku takiego badania wojewoda będzie miał prawo (lecz nie obowiązek) zezwalać na realizację planu urządzenia lasu. Należy podnieść, że plan urządzania lasu od dziesięcioleci pełnił funkcję rękojmi prowadzenia w lasach działalności leśnej zgodnej z zasadą równoważnego traktowania oraz zapewnienia trwałej podaży wszystkich funkcji lasu : materialnych i niematerialnych.
Zgodnie z art. 28 ustawy o ochronie przyrody Minister Środowiska w drodze rozporządzenia będzie wyznaczał nadzorcę wykonawstwa zadań na obszarach Natura 2000. Odrzucone poprawki poselskie szły w kierunku wprowadzenia zasady, że nadzór ten, w odniesieniu do obszarów Natura 2000 na terenach o przeważającej powierzchni gruntów w zarządzie Lasów Państwowych, będzie powierzany dyrektorom regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych. Bez takiej poprawki może powstać zasadniczy bałagan w nadzorze funkcjonalnym nad obszarami Natura 2000.
Inna nie w pełni uwzględniona poprawka poselska miała na celu zapewnianie Lasom Państwowym dotacji celowych na realizację zadań w zakresie ochrony przyrody, wynikającym z ustawy o ochronie przyrody.
Odrzucenie tej poprawki oznacza, że z mocy ustawy o lasach Lasom Państwowym przypadać będą nowe zadania zlecane przez administracje rządową bez gwarancji środków finansowych z budżetu państwa na realizację tych zadań.
|
